【连线嘉宾】

　　张兆安 第十一届全国人大代表、民建上海市委专职副主委

　　刘剑文 中国财税法学研究会会长、北京大学教授

 

　　记者:我们看到,截至8月5日,中国人大网此次就预算法修正案草案共征集到330960条意见,该如何看待这一现象?

　　张兆安:这说明,老百姓对政府预算资金的分配和使用越来越关注,国家财政越来越公开、透明,立法或修改法律阶段越来越注重民意。问财,其实就是问政。财政预算要分配、使用得好,民众才能放心、满意。预算法的修改,实际上也体现了公共财政的走向。

　　刘剑文:这两年,财税方面的立法往往成为舆论热点,而这些法律中最重要的便是预算法。预算法是中国最大的民生法。民众的热切关注,体现了对“理财治国”的厚望。

　　记者:现行预算法是1994年制定的,当时明确规定“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展”,草案二审稿维持现有内容。有人认为,此条应该修改。

　　张兆安:现在的表述主要还是强调内部监督,但预算的编制和管理更需要外部监督,只有内外部监督统一起来,才能使预算编制和管理更加科学合理。实际上,健全国家对预算的管理,也应该包含这两个方面的内容,因此,如果对此有所修改更好。

　　刘剑文:预算法的实质是规范政府支出行为,正当分配、有效利用预算工具、接受外部监督,但现有的表述,只强调政府内部监管,已大大滞后时代的发展。我国已从计划经济体制转轨为市场经济体制,计划经济体制下的国家财政已发展为公共财政。公共财政,意味着一切财富都是纳税人的,政府的全部收支都应纳入预算,其收支行为要受到监督、规范。此条立法宗旨涉及到我国究竟要制定一部怎样的预算法,建议予以重点修改。

 

　　记者:草案二审稿规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券,这会不会导致地方政府财政出现困难?

　　张兆安:由于我国各地经济社会发展的差异很大,每个地方对资金的需求也不完全一样。如此规定,更有利于加强地方债券的宏观管理,有利于地方融资的规范化。同时,草案还留了“口子”——“法律和国务院另有规定除外”,这是不是给地方发行债券留出了一定的回旋空间,还可拭目以待。

　　刘剑文:这与我国财政体制有关,地方要做事,却往往没有太多财权,容易出现资金短缺。当财政转移支付及地方财政收入不能满足地方发展需要时,地方政府只好通过发债、贷款等方式融资。问题是,地方政府放债,其实是花后人的钱,会给下届政府留下巨额债务,导致财政困难,草案对此作出限制性规定比较合理。

　　另外,还应该适当规范地方融资平台。如果不规范,在“发债”这条路行不通的时候,地方政府很可能变相转向其他融资渠道,如向银行借贷等,也可能导致财政“窟窿”,建议对其进行规范化管理。

　　记者:草案二审稿规定,对特定专用资金可以设立财政专户,有专家认为财政专户不易监督,建议取消,对此该怎么看?

　　张兆安:有条件的时候,可以全部取消。修改法律时需要考虑各方面的因素,草案如此规定,说明目前一概取消的条件还不成熟。建议有关部门对现有的财政专户予以清理,该取消的取消,该归并预算的予以归并;同时应加强监管,使专项资金专款专用,使用效率更高,同时还要对财政专户进行审计,审计结果应该向社会公开。

　　刘剑文:目前,对财政专户的资金使用情况,预算报告并未专门作出说明。因此,财政专户并未接受人大审批、监督,也未见审计,给人的感觉有点儿类似“小金库”。财政专户应逐步取消。不过,我国目前处于转轨时期,社保基金财政专户等在特定时期存在有其合理性。建议草案对财政专户的使用年限、审批时间、审批程序等作出限制性规定。

 

　　记者:7月9日,国务院公布《机关事务管理条例》,规定将严控“三公经费”。有人认为,这会倒逼预算法对“三公经费”作出更为明晰的界定。您怎么看?

　　张兆安:我认为,预算法修改时,对“三公经费”可以原则性地规定一些指导意见,如“勤俭节约”、“合理高效”等,但如果要在法律中明确出国经费等各占多少比例,是不现实的,因为每个政府部门的支出结构有很多差异,建议这类问题可以通过法律的实施细则或者政府规章予以解决。

　　刘剑文:这涉及到预算监督问题。公共财政要求政府的所有收入、支出均应公开、并接受监督,那么三公经费的规模和比例当然要接受监督。

　　三公经费涉及的项目很复杂,不仅仅存在于三公这“三本账”中,也可能隐性规定在其他财政类、款、项中。预算法修改时可以将接受监督的内容写入,待法律修改通过后,可以出台实施条例、细则、办法等,对“三公经费”进行细化规定。

　　记者:目前预算公开只到“款”这一级,预算法修改应否推进一步?预算公开如果不实,谁来监督?

　　张兆安:如果有条件应该进一步细化,公开的范围也应该继续扩大。法律如能规定下来更好,如果不能,也可以通过配套法规作必要的补充规定。

　　目前的问题是,预算公开不论粗细,不能存在“看不懂”的问题。不光老百姓,人大代表也存在这个问题。如果没有专业知识或者工作经历,即便预算非常详细,也未必能看懂。因此,还需要向公众多普及预算知识,让人们能看得明白预算报告。这既是财政部门的工作,也是立法机构和新闻媒体的责任。

　　对公开中的弄虚作假问题,草案二审稿在“法律责任”部分已经明确规定,未依法向社会公开预算、预算调整、决算的地方各级政府,由上级政府责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。至于公布过程中的违纪、违法行为,国家有关机关应依据审计法、刑法等予以追责。

　　刘剑文:在预算法律责任方面,应强调法律责任条款对一部法律的重要性,现行预算法只规定了行政责任,这还不够全面,还应当在法律责任中引入政治责任,加强人大的审查和问责,增强预算法的威慑力。

　　记者:人大该如何进一步加强对预算的监督?

　　张兆安:预算报告固然重要,预算编制的过程也很重要。实践中,上海市闵行区、浙江省温岭市等地推行预算编制过程中的民主恳谈、听证便值得借鉴,这会让预算的制定过程也公开化。人大可以提前介入预算编制,采用听证会、座谈会等形式,让财政部门听取各方意见,尤其是对民生资金的使用等。加强这方面的工作,可以使预算报告获得更多认同。

　　刘剑文:政府是预算执行机关,人大是决策机关。人大对预算的调整、修改、否决都拥有决定权。这方面,草案还需要加强,要将人大对预算的监督落到实处。